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从“修宪”谈制作立法记录的必要性
据2004年3月15日《北京晚报》报道:在2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案中,其中涉及对土地和私有财产征收、征用及补偿问题的条文,删除了一个小小的逗号。为了删改这个逗号,大会主席团向代表提交了长达450余字的解释和说明。
    
    宪法修正案草案中的相关表述为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿"。"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。"在审议时,点在"并给予补偿"前面的一个逗号引起了有些代表的疑虑。有代表提出,以上两处规定中的"依照法律规定",是只规范征收、征用行为,还是也规范补偿行为,应予明确。由于对此有不同理解,有些代表建议将"补偿"、明确为"公正补偿"、"合理补偿"、"充分补偿"、"相应补偿",等等。
    
    大会主席团经研究认为,宪法修正案草案上述两处规定的本意是:"依照法律规定"既规范征收、征用行为,包括征收、征用的主体和程序,也规范补偿行为,包括补偿的项目和标准。为了避免理解上的歧义,建议在最终的定稿中将上述两处规定中"并给予补偿"前面的逗号删去,修改为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。""国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"
    
    读过上述报道,我间接的感受到人大代表们认真参加"修宪"立法工作,对人民负责的态度,更重要的是,我明白了宪法修正案中那两处规定的确切含义,我也相信,其他读者,或者其他公民,在今后遇到国家为了公共利益的需要,对土地实行征收或者征用,或者对私有财产实行征收或者征用时,明白宪法精神,并依据有关法律规定,捍卫自己的合法权益。
    
    同日的《北京晚报》还"披露"了一个人大代表对上述两处规定的意见:全国人大代表、中国政法大学校长徐显明指出,"这不是一个单纯语法上的问题,而是强调要清晰地表达立法原意。一个逗号之差,直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护的问题"。
    
    我真是要感谢媒体的出色工作,它们不仅向公众及时发表了宪法修正案,还进一步向公众透露了"修宪"过程和其中一位人大代表的意见。这让我进一步思考:我们的各级人民代表大会作为立法机关,为什么不能在审议立法草案时,主动地认真地制作完整的立法记录,把立法过程中不同意见的交锋,最后定案的形成,向他们所代表的全体人民做一个交代呢?为此,我建议以本次修宪为契机,由全国人大常委会通过一项"关于在审议法律草案时制作立法记录,进一步完善立法工作的决定",把它作为《立法法》的一项补充。
    
    一、"立法"的含义及现行《立法法》的缺陷
    
    《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善有中国特色社会主义法律体系,保障和发展社会主义民主,推进依法治国,建设社会主义法治国家,具有重要作用。根据《立法法》的规定,所谓"立法"指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。
    
    《立法法》对于法律草案的提出有明确规定:"提出法律草案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。"《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看,立法草案的提出以及法律的通过和公布,一般均符合《立法法》的要求。但是,《立法法》仍然存在缺陷,特别是它对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容没有做出任何规定,而这些内容对于法律实施是十分重要的,它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。
    
    正如此次"修宪",有关法律草案在审议过程中有许多人大代表发表了很好的意见,对法律草案进行了修改和补充。但这些意见,以及对法律草案进行修改和补充的原因,却难以从一个法定的正式的渠道获得完整的信息,如果不是媒体的报道,我们难以知道具体的审议过程。完全不能想象,在我们国家,"修宪"或者修法或者立法,需要在一个秘密的状态下完成,我们的人大代表不能公开他们出席有关立法会议时的意见。在目前,将全国人大会议审议法律的全过程向全体人民进行转播或许还难以做到,但是,我们却可以通过制作立法记录的形式,将立法过程公开。
    
    二、立法记录缺失造成的恶劣影响
    
    对照法律草案和最后通过的法律,它们有时出入很大。虽然在通过法律时,通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告,但这个报告往往过于简单,在审议法律草案过程中代表们的意见,特别是对法律草案修改或者补充的理由,并不能完整、准确地反映出来。其结果是,由于现行立法"宜粗不宜细"等原因,司法者有时难以从已有的法律条文看出有关立法意图,在适用法律时便难免发生恣意解释、扭曲立法原意的情况,极大地影响了法律实施的准确、及时、有效。
    
    例如,在王海"知假买假"事件中,一些人认为王海属于《消法》中所说的"消费者",他买到的既然是假货,销售商就应当按照《消法》第49条的规定给予双倍赔偿,而另一些人却认为王海不是严格意义上的"消费者",他"知假买假"索要双倍赔偿,属于欺诈,不应适用《消法》第49条的规定。由于有关立法记录的缺失,人们至今也不能准确地掌握和利用这条法律。更为严重的是,由于难以明了《消法》第49条当初被通过时的意图,司法实践中便不可避免地出现了这样一种怪现象:同样的案情,此地判决胜诉,而彼地却判决败诉。这极大地妨碍了法律的实施,甚至损害了法律和司法的权威。
    
    再如,2001年修订的《著作权法》第三条第(三)项中,把"杂技艺术作品"列为受《著作权法》保护的作品。查遍第一部《著作权法》起草至最后审议《修订著作权法草案》的数十次法律草案及有关立法说明,都不见"杂技艺术作品"的踪影。"杂技艺术作品"一词似乎是在通过新修订的《著作权法》时被临时加上去的。这个被(突然)加上去的词语是谁的提议?理由是什么?意图是什么?对它有怎样的限制?(如果对"杂技艺术作品"的保护范围不加限制,将极大地损害我国杂技艺术的发展)这些问题,至今无人回答。
    
    三、制作立法记录是必要的、可行的
    
    在此次修宪过程中,关于"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿,""国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"这两个规定,如果不是媒体报道,我们并不知道具体的一个标点做了怎样的改动,为什么改动,改动的意义和意思是什么。作为人民意志体现的全国人民代表大会,她的所有会议、会议期间的活动、立法议案和审议立法草案的全过程,本来就应当向全体人民公开,人大代表们的一言一行,都应当置于人民的监督之下。特别是关乎每一个人切身利益的法律的制订,更应当让全体人民知道这样的法律究竟是怎样制订出来的。
    
    对立法过程即审议法律草案过程制作立法记录的好处是,进一步完善立法工作,推进立法改革,总结立法经验,提高立法水平,增加立法的透明度,调动公民参与立法活动的积极性,并且使全体人民,特别是使司法机关更容易明了法律条文的意思,明了立法意图,确保法律适用的统一,提高司法效率。完整、准确的立法记录虽然不具有任何法律效力,但它却十分有助于人们了解立法意图,掌握法律精神,准确适用法律。
    
    制作立法记录其实并不是一件十分困难的事情,它只要对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会会议期间的各项议程和分组讨论的录音进行整理即可完成。制作立法记录的工作应当首先在国家立法机关开展,今后还可以将此项工作推广到具有制订地方性法规权限的地方各级人民代表大会。只要我们本着对人民负责,对人大代表负责的精神,这项工作很容易就能够做到、做好。
    
    制作完成的立法记录应当向全体人民公开,这样做的好处是,完整展现人大代表的真知卓见,真实记载人大代表的劳动贡献,同时,也便于人民对他们所选出的人大代表的监督。在以往记述某一位人大代表的工作成绩时,人们往往只能看到,该人大代表曾出席某某次会议,参加过某某法律的制订。但是,该人大代表在制订法律过程中的具体的意见或者贡献是什么,并没有专门的记载,人们也无从得知有关详情。这对该人大代表是不公平的,对人民是不负责任的。因此,我强烈呼吁全国人大常委会应尽快通过一项"关于在审议法律草案时制作立法记录,进一步完善立法工作的决定",把它作为《立法法》的一项补充。该"决定"应当至少包含下面两项内容:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会作为国家立法机关在审议法律草案时,应当制作完整、准确的立法记录;该立法记录应当向全体人民公开。
    
    四、关于公开立法记录的具体建议
    
    (一) 由全国人大通过一项关于公开立法记录的决定
    
    全国人大常委会应尽快通过一项"关于在审议法律草案时制作立法记录进一步完善立法工作的决定",把它作为《立法法》的补充。该"决定"应当至少包含下面两项内容:(1)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会作为国家立法机关在审议法律草案时,应当制作完整、准确的立法记录;(2)该立法记录应当向全体人民公开。
    
    (二) 规范立法记录的内容
    
    在以往审议法律草案过程中,全国人大法工委也做过一些记录,例如,制作会议录音,编发分组审议法律草案简报,等等,但是,由于公开立法记录并非全国人大法工委的法定义务,也没有形成一个制度,因此这些录音和简报等是不规范的,不完整的,不公开的。公开立法记录,需要规范立法记录的内容。鉴于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会所通过的法律、做出的决定和法律解释对全国人民一体适用,规范立法记录首先就是要对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会会议期间的各项议程和分组讨论情况做出完整的记录。此项工作今后还可以推广到具有制订地方性法规权限的地方各级人民代表大会。
    
    (三) 将立法记录向全体人民公开
    
    立法记录应当向全体人民公开。一个"一切权力属于人民"的国家,一个以人民为本的执政党,一个由人民选举产生的人民代表大会,没有什么是不可以向人民公开的。将全国人大审议法律的全过程向全体人民进行实况转播或许暂时还难以做到,但是,我们却可以通过立法记录,将立法过程公开。现在信息复制、传播技术比以往任何时候都要进步、方便、快捷、廉价,例如,我们完全可以利用普遍使用的互联网,将制作好的立法记录放到互联网上,方便人民群众随时学习有关法律,了解有关立法精神,监督人大代表工作。只要我们本着对人民负责的精神,这项工作就能够做到、做好
    
    2004年11月17日
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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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