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问责制:新的政治文明生长点
从去年"非典"期间卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职以来,短短一年多时间,中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳、中国疾控中心等地的一大批官员,又先后因重大责任事故或违纪违法事件而"下课"或遭严厉处分。舆论惊呼:"问责风暴"正在中国政坛掀起。
    
    而今年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》,更是详细列举了九种应该引咎辞职的情形,为"引咎辞职"从"风暴"走向"制度"提供了依据。
    
    "引咎辞职"等官员问责制的出台,是"有权必有责,用权受监督"的执政理念的体现,是建设民主政治和责任政府的必然要求。它的正当性在于"权为民所授"--一切权力都是人民授予的,人民给政府授权,政府给官员授权,官员对人民及其政府负责,政府则通过官员对人民负责。当人民对政府及其官员的工作不满意时,有权要求负责的官员作出交代,并以适当的责任承担方式来"谢罪"。
    
    当前,在推进和完善我国官员问责制的进程中,有以下几个问题值得重视:
    
    首先,要建立健全问责制的体系。问责制是一套完整的责任体系,而不仅仅等同于引咎辞职。一般而言,官员的责任可分为四个层次:第一层次为刑事责任,这是最严厉的一种承担责任的方式,此时官员的行为已经触犯了刑律;第二层次为行政责任,官员的行为虽然还没有触犯刑律,但已经违反了有关行政法,因此要承担相应的行政责任;第三个层次为政治责任,官员虽然没有违法,但违反了党章的规定或者纪律的规定,要受到党纪处分,甚至被罢免职务;第四个层次是道义责任,官员虽然够不上前面三种情况,但由于其属下工作不力或者工作错误,老百姓不满意,基于道义,主动辞去职务,即所谓的引咎辞职。"引咎辞职"与其他三种责任承担方式的区别不仅在于前三者是被动型的,而后者是主动型的;还在于前三者实行"无罪推定"和"直接责任"原则,而后者则实行"有罪推定"和"间接责任"原则,即只要老百姓对你管辖的范围内的工作有意见,你就应当明智地选择辞职;前三者可以说是法定的,后者则主要是一种政治文化、一种政治惯例。"引咎辞职"等问责形式的兴起,其实就是要在我国建立一种新的政治文化和政治惯例,当然,它也不能取代或者遮掩前三种责任承担方式。
    
    其次,要进一步明确问责范围和问责对象。综观一年多来备受关注的几起问责事件,我们不难发现其问责范围存在一定的不确定性,也就是说,只有在事故或事件引起了中央高层的关注后,才能促成相关责任人被动辞职,至于那些隐瞒事故者,是不会引咎辞职的。而且总的看,目前"引咎辞职"还锁定在人命关天的大事上,尚未引入决策失误、用人失察等领域。这与西方社会广泛的引咎辞职事项相比,显然范围是偏窄的。另外,问责对象具体到何人,在党政领导、正副职、不同层级的官员之间,责任如何分配,也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连,因而很难令当事人心服口服:例如,在一些问责事件中,行政一把手受到处理,但实际上,党委书记往往负有更重要的决策和领导责任。
    
    再次,要用程序来保证问责制的健康发展。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。以谁来启动问责程序为例,目前我们有的做法就不太合适,如在吉林中百商厦的特大火灾事故处理中,吉林市市长刚占标虽然"引咎辞职",但处理通报却来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅,而不是对其选举任命的当地人民代表大会。笔者认为,要使长期习惯于"对上负责"的官员们学会"对下负责",就应以完善人民代表大会制度为核心,逐步扩大官员民主选举和民主监督的范围,并强化各级人民代表大会及其常务委员会的问责权。在这方面,现行宪法和法律已经提供了一定的文本资源,如人大常委会可就特定问题组成调查委员会,可依法提出罢免案等。
    (本文发表于《学习时报》)
    

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