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强制性戒毒制度及其改革

    当今世界,毒品问题已经成为世界各国面临的一大社会难题。在我国,禁毒形势相当严峻。2004年据国务院新闻办提供的资料,目前,全国登记在册的吸毒人数已超过105万,而35岁以下的青少年占72%。[1]而实际吸毒人数应远远高于此数。同时,强制性戒毒措施涉及对吸毒者人身自由的限制和剥夺,因此必然关涉公民基本权利和相关法律制度。在这种情况下,探索戒毒制度的改革,不仅对于解决目前我国面临的社会难题具有重要的现实意义,而且对于完善我国有关法律制度及其与相关国际人权公约的协调发展,亦具有重大的理论与实践意义。
    
    一、我国强制性戒毒制度的产生与发展过程
    
    大体而言,目前我国戒毒方式主要分四种:一是医疗戒毒;二是家庭戒毒,三是强制戒毒;四是劳教戒毒。尽管目前一些地方如云南等地探索TC模式、社区帮教戒毒等新的戒毒模式,但这些方式尚不普及,又无法律依据。在中国,强制戒毒和劳教戒毒是最主要的戒毒方法[2]最为普遍,由于这两种方式所共有的强制性,涉及到公民人身自由的权利的限制甚至剥夺,在实践中面临不少问题,因而是本文关注的重点。
    本文所指的强制性戒毒,包括"强制戒毒"和"劳教戒毒"两部分。
    (一)强制戒毒
    强制戒毒是指在一定时期内通过行政措施对吸食、注射毒品成瘾人员强制进行药物治疗、心理治疗和法制、道德教育,使其戒除毒瘾[3]。它具有以下特点:
    1、强制戒毒是一种行政措施。
    2、仅适用于吸毒成瘾的人员。偶尔吸毒但尚未成瘾的人员不适用强制戒毒。
    3、强制戒毒的决定权在公安机关。
    4、强制戒毒剥夺吸毒人员的人身自由,具有国家强制性。
    5、强制戒毒的内容包括对吸毒成瘾人员进行药物治疗、心理治疗和法制教育,目的是戒除毒瘾。
    强制戒毒是中国戒毒制度的主体[4]。但是,关于强制戒毒,目前我国尚未出台相关法律,仅有一些部门规章和全国性、地方性法规。全国性的行政法规始见于1995年1月12日国务院颁布的《强制戒毒办法》,还有2000年1月17日公安部颁发的《强制戒毒所管理办法》。
    1995年国务院《强制戒毒办法》颁布之前,只有一些地方性规章。如1990年10月10日的《广州市戒毒收容管教的暂行规定》、1991年1月25日颁布的《西安市强制戒毒条例》、1994年11月5日颁布的《陕西省强制戒毒条例》。1995年国务院《强制戒毒办法》颁布后,各地陆续出台了禁毒条例,在其中规定了强制戒毒的内容。如1997年10月10日《四川省戒毒管理办法》统一规定了强制戒毒、劳教戒毒和自愿戒毒的管理、2001年10月1日施行的《福建省禁毒条例》和2004年1月6日通过的《湖南省禁毒条例》等。
    我国的强制戒毒制度经历了一个发展过程:
    首先,关于强制戒毒的性质。1991年的《西安市强制戒毒条例》和1994年的《陕西省强制戒毒条例》均明确将强制戒毒定义为行政强制措施,其主管机关为公安机关。而1990年10月10日颁布的《广州市戒毒收容管教的暂行规定》,没有明确规定戒毒收容管教的性质,也没有出现强制戒毒的字眼。但从其内容上看,实际规定的是强制戒毒的内容。并且,它在第一条指出,该《暂行规定》依据的是《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《广东省对卖淫嫖娼等七种违法人员实行收容教育的暂行规定》,并且主管机关是广州市民政局。可以推断出,广州市的戒毒收容管教实际上也是一种行政强制措施。在云南,强制戒毒规定在1990年的《云南省严禁毒品的行政处罚条例》和1991年的《云南省禁毒条例》中,没有明确其性质,但从内容上看,仍为行政强制措施。1995年国务院《强制戒毒办法》后,明确规定强制戒毒是一种行政措施。
    其次,强制戒毒措施的适用条件。在1995年国务院《强制戒毒办法》施行之前,各地对适用强制戒毒的规定不一。一些地区规定凡吸毒成瘾者一律实行强制戒毒,如。另有地区则规定,吸食、注射毒品成瘾人员,实行限期戒毒,逾期未能戒除毒瘾的,方实行强制戒毒。如1994年《陕西省强制戒毒条例》第六条规定:"吸食、注射毒品成瘾人员,有条件在家庭监督下戒毒的,公安机关可以发给《限制戒毒通知书》,通知本人和家庭限期三个月之内戒除毒瘾,逾期未能戒除毒瘾的,实行强制戒毒。"《云南省严禁毒品的行政处罚条例》和《云南省禁毒条例》均规定对于吸食毒品的,先限期戒除,然后集中戒除,最后强制戒除。《强制戒毒办法》颁布后,规定对需要送入强制戒毒所的吸食、注射毒品成瘾人员实施强制戒毒。1999年《中国的吸毒》白皮书承认"对吸毒成瘾者,一律送到由各级政府统一建立的戒毒所强制戒毒"。
    第三,关于强制戒毒的适用人群。根据1995年颁布的国务院《强制戒毒办法》,强制戒毒只适用于吸食、注射毒品成瘾人员。对于那些尚未吸毒成瘾的人员不适用强制戒毒。然而,在一些地方,突破了这一规定。如1997年5月4日《广东省人民政府关于禁毒的通告》规定:"凡有吸食、注射毒品行为者,必须于1997年6月10日前主动到当地公安机关登记并接受戒毒,逾期不登记的,一律收容强制戒毒,凡经戒毒后重新吸毒的,一经查获一律送劳动教养,继续戒除毒瘾。"据此,有吸食、注射毒品行为者,只要未按该《通告》在规定时间进行登记,即使并未成瘾,也可能被强制戒毒。
    此外,强制戒毒并非适用于所有吸食、注射毒品成瘾者,它只适用于部分符合条件的戒毒人员。各地规定也各有侧重。如《广州市戒毒收容管教的暂行规定》将户籍和粮食关系不在本市的吸毒成瘾人员排除在外。《陕西省强制戒毒条例》规定了五种情形,而《西安市强制戒毒条例》则规定了六种情形,除三种情形基本一致外,《陕西省强制戒毒条例》还有年龄限制,规定不満十四周岁的人、超过六十周岁的人均不适用强制戒毒。《西安市强制戒毒条例》还规定精神病人以及生活不能自理的、正在接受单位或医院集中戒毒治疗的以及在监督场所关押管教的均不适宜强制戒毒。
    第四,关于强制戒毒的期限。对于强制戒毒的期限,早期各地规定略有不同。《广州市戒毒收容管教的暂行规定》为三个月,最长为5个月。在《云南省严禁毒品的行政处罚条例》和《云南省强制戒毒所管理办法》规定,一次强制戒除的期限为三个月以上,一年以下。但在1991年的《云南省禁毒条例》中只规定"强制戒除的期限为一年以下。"而没有规定下限。《西安市强制戒毒条例》和《陕西省强制戒毒条例》都规定强制期限为三个月,最长不超过六个月。1995年国务院《强制戒毒办法》则将强制戒毒的期限规定为3个月至6个月,实际执行的强制戒毒期限连续计算不超过1年,从而统一了强制戒毒的期限。
    (二)劳教戒毒
    劳教戒毒,顾名思义,是通过劳动教养来戒除毒瘾。劳教戒毒作为我国强制性戒毒制度的重要组成部分,也经历了一个发展阶段。
    劳教戒毒始见于1981年8月7日广东省人民政府《关于禁止贩毒吸毒的暂行规定》,它在第四条中明确规定,"对于吸服毒品者,除没收毒品和吸毒工具外,处行政拘留,可以并处一百元至一千元的罚款;屡教不改,或者引诱、教唆他人吸毒的,送劳动教养,可以并处罚款。"虽然该规定字面上是针对吸毒屡教不改的人员,没有出现吸毒"成瘾"的字样,但从其内容上理解,实际上是一回事。对吸毒屡教不改的人员,送劳动教养,但其重点在于劳教,对于是否应在劳教中戒毒,没有规定。
    1989年8月26日颁布的《云南省严禁毒品的行政处罚条例》第三条规定"吸食毒品的,依照本条例处罚。"第十一条规定"吸食毒品的,由当地公安派出所限期戒除;逾期不戒除的,由乡、镇人民政府、城镇街道办事处集中戒除。经集中戒除后又吸食的,送县、市戒毒所强制戒除。强制戒除后又复吸的,由戒毒所回收再实行强制戒除。""城镇人口经限期或者集中戒除后又复吸的,可以实行劳动教养。"从上述规定,至少可以推断出:1、劳教戒毒是一种行政处罚。2、劳教戒毒仅仅适用于城镇复吸人员。对于农村吸毒人员如何处理,没有涉及。3、劳教戒毒是一种选择性处罚措施。只有在先对吸毒人员进行限期或集中戒除后,仍然吸毒的,才可以实行劳动教养。
    1990年全国人大常委会发布《关于禁毒的决定》,规定"吸食、注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外,予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。"至此,劳教戒毒正式在全国性法规中得以确定下来。从中可以看出,戒毒是对吸毒、注射毒品成瘾人员实行劳动教养的主要目的。之后,各省据此陆续出台禁毒条例,根据各省实际予以细化。其中一个值得注意的倾向是,对于强制戒除后又吸食、注射毒品的人员,在《关于禁毒的决定》和其他一些省的禁毒条例中,劳教戒毒均为一种选择性处罚措施,其用语为"可以"实行劳教戒毒。甚至1990年的《云南省严禁毒品的行政处罚条例》规定,"强制戒除后又复吸的,由戒毒所回收再实行强制戒除。"在这个时期,对于劳教戒毒的使用,还不太普及。但随着禁毒形势的严峻,各地都加紧了对吸毒、注射毒品人员的控制,许多地方干脆将"可以"改为"一律",只要发现吸毒人员在强制戒毒后又吸食、注射毒品的,一律送劳动教养。如1991年5月27日颁布的《云南省禁毒条例》第十三条规定:"吸食、注射毒品的人经强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。",但1993年10月30日颁布的《云南省强制戒毒所管理办法》第二十八条规定:"经强制戒除毒瘾后,又吸食、注射毒品的,依法实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。"该规定不再使用"可以"二字。1997年《四川省戒毒管理办法》在第二十五条作了同样的处理,规定"吸毒人员已强制戒毒后又吸食、注射毒品的,依法对其实行劳动教养,并在劳动教养中由劳教戒毒所强制戒除其毒瘾。"1997年5月4日《广东省人民政府关于禁毒的通告》规定:"凡有吸食、注射毒品行为者,必须于1997年6月10日前主动到当地公安机关登记并接受戒毒,逾期不登记的,一律收容强制戒毒,凡经戒毒后重新吸毒的,一经查获一律送劳动教养,继续戒除毒瘾。"该《通告》不仅将收容戒毒的对象扩大了,而且戒毒后重新吸毒的,一律送劳动教养。2003年4月17日公布的《海南省人民政府关于加强戒毒工作的决定》第一条即明确规定,"凡在本省行政区域范围内非法吸食、注射毒品成瘾的人员,一律依法予以强制戒除;强制戒除后又吸食、注射毒品的,一律实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。" 并且,这种做法得到了公安部和国务院的肯定。1996年5月30日公安部《关于贯彻执行<强制戒毒办法>有关问题的通知》中要求,"强制戒毒后又吸食、注射毒品的,要依法送劳动教养。"1999年国务院发布的《中国的吸毒》白皮书中,承认"对强制戒毒后又吸毒者,一律送司法部门管理的劳动教养所,在劳动教养中强制戒毒"。在实践中,对于强制戒毒后又复吸的,一律实行劳教戒毒。劳教戒毒从"可以"到"一律"的变化,从中反应出我国对吸毒问题的态度变化,较以往更为强硬。
    1999年12月司法部劳教局颁发《劳动教养戒毒工作管理办法(试行)》,这是我国第一个全国性的关于劳教戒毒的部门规章。2003年8月1日司法部《劳动教养戒毒工作规定》正式施行。
    
    二、强制性戒毒存在的问题
    
    当今社会,毒品问题已经成为影响社会不安定的主要因素,毒品,不仅严重毒害了人们的身心健康,而且,加剧了社会矛盾,甚至引发了一系列的犯罪。在这种形势下,强制戒毒和劳教戒毒在禁毒斗争中发挥了重要的作用。然而,强制性戒毒后的高复吸率、高犯罪率以及因强制戒毒所产生的一系列问题,不能不使我们对现行强制性戒毒制度进行反思。
    (一)劳教戒毒作为一种行政处罚来剥夺吸毒人员的人身自由,缺乏充足的法律依据
    我国《宪法》第三十七条规定:"公民的人身自由不受侵犯。""禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。"我国《立法法》第八条规定:"下列事项只能制定法律:(五)对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚。"第九条规定:"本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。" 《行政处罚法》第九条规定"限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。"第十条规定"行政法规可以设立除限制人身自由之外的行政处罚。"这些规定明确表明剥夺人身自由的处罚只能由全国人大和全国人大常委会制度的法律予以规定。由于现行劳动教养制度本身与《立法法》、《行政处罚法》的相关规定有抵触而缺乏足够的合法性,以劳动教养为依托的劳教戒毒作为一种行政处罚,[5]实质上完全限制和剥夺了吸毒成瘾人员的人身自由,期限长达1-4年,显然也缺乏充足的合法性根基。
    (二)作为一种行政处罚,劳教戒毒的惩罚性对吸毒人员未必适当
    我国的劳动教养制度的性质是一种行政处罚,因此劳教戒毒也应属于行政处罚。这种处罚性,用于吸食、注射毒品的行为上,值得商榷。这是因为行政处罚追究的是行为人主观罪错,单纯的吸食、注射毒品的行为人危害的是吸毒者自身的健康,并无加害社会的目的与动机。从这个角度讲,仅仅因吸食、注射毒品成瘾而处以劳教,是不适当的。此外,劳教戒毒的行政处罚性质不符合戒毒工作的目的。《劳动教养戒毒工作规定》适用人员之一是"因吸食、注射毒品被决定劳动教养的人员",由于这些人员并无其他罪错,因此,对他们而言,劳教戒毒应定位于帮助戒毒人员戒除毒瘾,而非处罚。毒瘾是否戒断应当成为衡量劳教戒毒工作成效的关键。如果仅仅着重于对戒毒劳教人员科以严厉的惩罚,而不是戒断毒瘾,那么,一俟劳教期满,吸毒人员解教以后又复吸,劳教戒毒的目的必然落空。
    (三)作为一种剥夺吸毒人员的人身自由的措施,强制戒毒和劳教戒毒决定的作出均缺乏必要和正当的司法程序
    首先,缺乏中立机构对吸毒人员及其成瘾性作出认定。《强制戒毒办法》第5条规定,对需要送入强制戒毒所的吸食、注射毒品成瘾人员实行强制戒毒,由县级人民政府公安机关决定。而公安机关又是决定强制戒毒和劳教戒毒的机构。
    其次,缺乏客观的认定方法和统一的认定标准。《强制戒毒办法》第5条规定,对需要送入强制戒毒所的吸食、注射毒品成瘾人员实行强制戒毒,由县级人民政府公安机关决定。依据《公安部关于对吸食、注射毒品人员成瘾标准界定的批复》,"有证据证明其吸毒,且查获时尿样毒品检测为阳性的,认定为成瘾;对曾经吸过毒,但有证据证明其没有继续吸毒,且查获时尿样毒品检测为阴性的,不认定为成瘾。对尿样毒品检测呈阳性,但吸毒证据不足的,应进行尿样复检和进一步调查取证,有条件的可作药品(纳屈酮)催瘾医学试验,然后作出确认。"目前,公安机关判断一个人是否吸毒成瘾主要是依据吸毒现场及一次性尿检片的结论。但由于一次性尿检片的选择性差,很多药物、食物均会产生干扰,一次性尿检片阳性的结论只具有初检、筛选的价值,只有实验室的鉴定结论才具备证据价值。所以,根据一次性尿检片的鉴定结论来决定是否对一个人实施强制戒毒,是非常草率的,在实际工作中,错误定性的案件时有发生。[6]例如,2000年3月,胡某、吴某夫妻二人去探望同学张某某(吸毒人员)时,遇安徽省某县公安局统一行动抓捕吸毒人员。因怀疑胡、吴二人吸毒,即将二人传唤至派出所,并进行了尿液检测。仅凭两人尿液中含吗啡成份即认定其吸毒,并作出了强制戒毒三个月的决定,并实际执行。之后,胡、吴将该公安局告上法院。法院在审理后认为,被告仅凭尿液检测报告单即对两原告进行强制戒毒,属于主要证据不足。判决撤销原强制戒毒决定,并赔偿原告损失,向原告赔礼道歉,恢复名誉。[7]
    要认定是否吸毒成瘾,必须确定毒品的种类,然后根据个人对毒品的反映,作出判断。从登记处在册吸毒人员吸食的毒品种类看,海洛因依然是国内毒品消费的主要毒品,国内吸食海洛因人员已占到吸毒人员总数的87。6%,但值得注意是的,近年国内吸食新型毒品和精神、麻醉药物的人员比例正在迅速的上升。[8]目前比较突出的是关于摇头丸中仅含氯胺酮成分的案件如何适用法律的问题。公安部2002年《关于对吸食苯丙胺类毒品违法人员处理意见的通知》将吸食苯丙胺类毒品成瘾概括为"已经出现卫生部、国家药品管理监督局《苯丙胺类兴奋剂及相关障碍的诊断治疗指导原则》认定的不能自制地持续使用苯丙胺类兴奋剂,逐渐形成对苯丙胺类毒品的耐受性、用量不断增加,停药或骤减用量后出现戒断症状"。在一些案件中,有的摇头丸仅含有氯胺酮的成分。根据国家药品监督管理局先后在2001年发布《关于氯胺酮管理问题的通知》、2003年《关于加强氯胺酮制剂管理工作的通知》中将氯胺酮制剂定为第二类精神药品。但除此之外,它的毒性、成瘾性如何,未有明确规定。吸食摇头丸停药或骤减用量后出现的戒断症状一般并不明显。有的摇头丸成分构成复杂,以何种成分来确定其是否是毒品,归类不清对于这些吸毒人员越来越常用的毒品,目前实践中所采用的办法已经不能完全科学正确地辨别其是否成瘾,对判定是否吸毒成瘾缺乏客观的认定办法和统一的认定标准。
    第三,强制戒毒和劳教戒毒作为可以较长时间剥夺吸毒者人身自由的严厉措施,未经任何司法程序,仅由公安机关一家即可作出决定,显然是不适当的。此外,在执行环节,由于缺乏必要的司法监督,侵害戒毒人员合法权利的现象屡有发生。如打骂、体罚、侮辱戒毒人员,向戒毒人员及其家属索取、收受财物等等。2002年12月23日凌晨1时许东北人韩某被送进海口市强制戒毒所仓房戒毒,结果被与他同仓的另外7名男子围殴致死。[9]在甘肃白银市,强制戒毒人员马某被戒毒所民警唐某殴打致死[10]。2001年9月至2002年3月,广州长洲戒毒所为创收,以职务行为把数十名戒毒女卖给"鸡头"卖淫,情节之恶劣令人震惊。[11]这些侵害戒毒人员人身权利的现象的发生,不是偶然的,最根本的原因在于从做出强制戒毒决定到执行,均缺乏必要的和正当的司法程序制约。
    (四)一些强制性戒毒场所管理混乱
    首先,指导原则失衡。以劳教戒毒为例,按照规定,劳教戒毒是在劳动教养中戒除毒瘾,它不仅具有劳动教养的特征,还应包括强制戒毒的内容。依据2003年司法部《劳动教养戒毒工作规定》,劳教戒毒包括对吸毒人员的"管理、治疗和教育工作"。但在实践中,往往侧重对劳教戒毒人员的罪错惩罚。劳教戒毒工作应该强化戒毒功能,弱化其处罚性。此外,我国劳动教养制度存在已久,劳动教养的工作方针、管理模式、教育方法、劳动形式等都是针对原有对象而构建的。而戒毒劳动教养不过是近十年的事,对象是一个新的类型,其违法原因、思想表现、年龄结构、文化程度及个性特征与原有的劳教对象有很大的差别。原有的管理教育模式显然不能适应劳教戒毒的需求。尽管2003年司法部颁布了《劳动教养戒毒工作规定》,就劳教戒毒的管理、治疗、教育等方面作了专门规定,有一定的指导作用,但该规定对原有的制度并未有根本改变,总体来说,仍难以适应目前劳教戒毒工作的需要。
    其次,硬件设施不到位。由于吸毒人员日益增加,对戒毒场所的需求日益加大。以广州为例,近5年来,广州市戒毒劳教收容量以平均每年17%速度递增。[12]由于经济条件所限,一些地区戒毒所仓促上马,条件简陋。尽管司法部关于《劳教戒毒工作管理细则》要求对戒毒劳教人员实行分类收容的规定,但在一些地方,戒毒劳教场所超容,甚至将戒毒所与看守所、拘留所等合设在一起。非戒毒劳教所收容戒毒人员,难以做到戒毒的专项治疗与教育矫正,戒毒效果得不到保障,戒毒劳教人员与非戒毒劳教人员混合收容,容易造成不同类型劳教人员的恶习和疾病交叉感染,不利于教育挽救。一些戒毒所由于不具备必有的医疗设施、医务人员和管理人员,没有形成一整套科学的戒毒管理体制,使戒毒流于形式,直接导致戒毒人员自残、自伤、逃跑等的发生。不良戒毒方法使吸毒者对强制戒毒产生恐惧、抗拒心理,更难戒毒。
    再次,因收费产生的问题。首先,对于强制戒毒,各地收费不一。如贵州省各地州市级公安强制戒毒所强制戒毒人员生活治疗费[13]标准为每人每期(三个月至六个月)3400元,县级(含县级)以下为每人每期3000元。期满后,延长戒毒期限的,不得再收费。[14]而深圳市戒毒所规定强制戒毒的生活医疗费为5240元,强制戒毒期为90天,超期每天加收40元。[15]由此可见两地收费差距之大。其次,许多吸毒人员无力承担强制戒毒所需费用,直接导致戒毒方法的不同。目前常用的戒毒方法主要有三种:一是自然戒断法,二是药物戒断法,三是非药物戒断法。[16]一些地方对于没有交费的吸毒人员采用自然戒断法,完全不用戒毒药品,强制中断吸毒者的毒品供给,仅提供饮食和一般性照顾,使其症状自然消退而达到脱毒目的。由于这种方法比较痛苦,它对于吸毒时间不长、用量不大、毒瘾不严重和有坚强毅力的戒毒者是可行的,对于那些体质不强、毒瘾严重的戒毒者则有可能出现危及生命或发生自残、自杀的情况,因而不宜采用。而在被强制戒毒的吸毒者中,都是吸毒成瘾的,对他们采用自然戒断法,无疑是不合适的。但在实践中,因未交费而被适用自然戒断法的情况相当普遍,甚至于对于已经交费的强制戒毒人员也不排除有这种情况,一个典型的例子就是贵州省不得不为此强调对于被强制戒毒的吸毒人员"足额交费的必须给予药戒"[17]。第三是一些戒毒所规定,必须交费后才能接受探视,如深圳市戒毒所在其"办理戒毒须知"中明确规定,强制戒毒人员在交清费用后接受探访。[18]这与公安部《强制戒毒所管理办法》第二十六条规定"强制戒毒所允许戒毒人员亲属或者其所在单位的有关人员探访"是不相符的。一些被强制戒毒的人员因无力交费长期无法得到家人探视,对其心理影响较大,不利于戒毒。
    第四,人员管理混乱。一方面,对吸毒人员管理不严。有的吸毒者因管理不严,与他人交流吸毒心得,反而在戒毒所学会了别的吸毒方式。未成年吸毒人员与成年吸毒人员的混合关押,不利于保护未成年人的身心健康,再有,尽管公安部在2002年《关于对吸食苯丙胺类毒品违法人员处理意见的通知》中明确要求"强制戒毒期间,应将吸食苯丙胺类毒品人员与吸食阿片类毒品人员严格分区管理",对症治疗。但是实践中仍然存在吸食苯丙胺类毒品人员与吸食阿片类毒品人员混合关押的情况。另一方面,对工作人员管理不严。出现私下违反规定为戒毒人员提供麻醉药品和精神药品,甚至私放戒毒人员的情况。
    (五)强制性戒毒与戒毒人员回归社会训练及保障的脱节
    戒毒人员回归社会后,缺少防止复吸的后续制约机制和帮教手段。强制性戒毒将吸毒者与社会隔绝,通过卡断毒源,切断吸毒人员之间的联系,同时施以治疗,从而达到戒断毒瘾的目的。但是,如前所述,摆脱毒瘾包括生理脱毒和心理脱毒两个阶段,相对于心理脱毒,吸毒者生理脱毒容易,但吸毒者在心理上摆脱对毒品的依赖则需要较长的一段时间。当戒毒者离开封闭的戒毒环境,重新回到充满诱惑的自由世界,面对相对困难的处境和外界的诱惑,如何使他们坚定意志,巩固戒毒成果,目前仅有一些抽象的原则规定,并无法律上的具体措施予以保障。如《劳动教养戒毒工作规定》规定了戒毒的三阶段,在急性脱毒期、康复期后,规定了第三阶段巩固期,对身体已经康复的戒毒劳动教养人员进行心理矫治,进行道德、法制、文化教育和职业技能培训,组织开展文体活动和参加习艺性劳动,控制其因精神依赖产生的复吸欲望。尽管这一规定有助于戒毒者在心理上降低对毒品的依赖,但是,这一巩固期时间仅至期满解教,并不涉及戒毒者重新步入社会的巩固,而后一阶段才是真正考验戒毒者的关键时期。强制戒毒则几乎完全不涉及心理脱瘾,但对于戒毒人员出所后的跟踪回访有原则性规定。《强制戒毒所管理办法》规定,"对于戒毒期满出所的戒毒人员,强制戒毒所应当通报其常住户口所在地或暂住地公安派出所,并定期进行跟踪调查和回访,配合戒毒人员及其家属、所在单位或者居(村)民委员会、常住户口所在地或者暂住地派出所落实帮教措施,巩固戒毒效果。"但除此之外,并无具体保障措施。近年来,一些地方开始注意对戒毒出所人员的社会帮教工作,如贵州省成立了4551个帮教小组,对4550名吸毒人员实施重点帮教。湖北制定了《吸毒人员跟踪帮教责任制(试行)》,明确了社区基层组织、家庭、单位及工会、共青团、妇联等有关部门的帮教职责。[19]但是,这些措施基本属于提倡性质,并无法律约束力。事实证明,作用有限。相反,现有的一些规定和实际情况对于戒毒人员重返社会、防止复吸是十分不利的。例如,戒毒人员重返社会的一个重要保障是工作问题,有一份适合的工作对于树立他们的信心,充实他们的生活是极为重要的。但现有的一些规定则与之相矛盾。
    1995年的《强制戒毒办法》第十九条规定,"戒毒人员解除强制戒毒后,在升学、就业等方面不受歧视。"而事实上,随着市场经济的发展,升学、就业形势日益紧张,学校、企业在招生、招工上面的自主权日益扩大,很难想象一个学校、企业会放弃健康的求学者、求职者,而选择有吸毒历史的人员。因此,在这种形势下,戒毒人员的工作问题是巩固戒毒成果、实现自我价值、重新融入社会的关键。而目前的实际情况是,1998年1月1日劳动部在对江西省劳动厅《关于对强制戒毒的职工能否除名请示的复函》中规定,"对被公安机关抓获、实行强制戒毒的职工进行处理,应当按照劳动部办公厅劳办发[1996]238号文件精神办理。"而劳发办[1996]238号文件规定为"由用人单位按照其依法制定的规章制度规定和劳动合同的约定办理",该《复函》规定,"对于企业没有规章制度规定和劳动合同没有约定的,可以比照劳动部办公厅《对[关于职工被公安机关"收容教育"企业能否与之解除劳动合同的请示]的复函》(劳办发[1996]209号)进行处理。"而这一复函明确规定:"企业职工因卖淫、嫖娼等违法犯罪活动被公安机关执行收容教育的,企业可以根据《劳动法》第二十五条第二款的规定,解除与该职工的劳动合同。"至此,可以得出结论,对于因吸毒而被强制性戒毒的职工,企业完全有权与之解除劳动合同。从企业的角度而言,这无可厚非。然而,国家如何确保这些戒毒人员有事可做,能够自立自强,则是需要深入研究的问题。
    (六)对于不宜收入强制戒毒所的吸毒成瘾人员缺乏治理办法
    《强制戒毒办法》和《强制戒毒所管理办法》均规定吸毒成瘾人员有下列情形,不宜收入强制戒毒所,而是限期在强制戒毒所外戒毒:1、患有急性传染病或者其他严重疾病的;2、怀孕或者正在哺乳自己未满一周岁婴儿的;3、其他不适宜在强制戒毒所戒毒的。由于劳教戒毒是以强制戒毒为前提的,因此,这些情形也适用于劳教戒毒。这一点在《劳动教养戒毒工作规定》有明确规定。对于具有上述情形的吸毒成瘾人员,由公安机关向本人和家属发出戒毒通知书,并由其户口所在地的公安派出所负责监督、管理。但是,如何监督、管理,如何确保这些吸毒成瘾人员戒除毒瘾,并没有具有操作性的方法和措施,因此实践中这种监督和管理往往流于形式,收效不大。目前最为突出的一个问题是身患爱滋病的吸毒人员的戒毒问题,由于这些人员被排除在强制戒毒措施之外,这些人员基本上散失在社会上,缺乏监管。
    此外,对于那些吸毒成瘾的罪犯,如何在监狱进行劳动改造的同时予以戒毒,没有明确规定。公安部在公复字[2000]6号《关于未经公安机关决定强制戒毒人员刑満释放后又有吸毒行为可否实行劳动教养问题的批复》中规定,"对于被判刑前已吸毒成瘾但未经公安机关决定强制戒毒的人员,在被判刑前或服刑期间,公安机关或监狱未对其采取戒毒措施或者采取戒毒措施不满三个月,不应视为经过强制戒毒;公安机关或者监狱对其采取戒毒措施超过三个月,使其戒除毒瘾的,应视为经过强制戒毒,刑满释放后又复吸的,可以依照全国人大常委会《关于禁毒的决定》的有关规定实行劳动教养。"但这一批复并没有解决吸毒成瘾的罪犯在服刑期间如何戒毒的问题。
    
    三、对我国部分地区强制戒毒模式改革的分析与思考
    
    吸毒成瘾者是毒品的最大消费者。毒品犯罪活动把越来越多的推入吸毒的泥潭不能自拔,瘾君子队伍的扩大和毒品消费市场的膨胀,反过来又刺激着种毒、制毒、贩毒活动更趋猖獗。因此,对毒品犯罪实行综合治理,必须禁种、禁贩、禁吸三管齐下。对吸毒成隐者予以强制戒除和治疗、教育,无疑是有效控制毒品犯罪的必要环节和重要措施。但是,复吸率高、强制戒毒机构经费不足,是长期困扰我国强制戒毒工作的两个突出问题。国家禁毒委于2003年10月27日到11月3日组织了一个专家考察团对云南省的"外转内"戒毒康复工作进行了考察,笔者作为考察团的成员之一,先后对昆明市强制戒毒所、晋宁县强制戒毒所、曲靖市麒麟区强制戒毒所、陆良县强制戒毒所、云南省药物依赖防治研究所中美戴托普戒毒康复中心等进行了实地考察。分别听取了当地公安局领导对本地禁吸戒毒情况的汇报和强制戒毒所领导的工作汇报,并与各强制戒毒所的公安干警、戒毒人员、戒毒人员家属、社区民警、民间戒毒机构工作人员等数十人进行了面谈。
    所谓"外转内"改革,是指禁吸戒毒的收戒方式由"外循环"变为'内循环',努力实现社会面上基本无失控吸毒人员的目标,从源头上遏制和减少毒品违法犯罪案件。云南等地的强制戒毒所实行"外转内"戒毒模式,为解决上述难题进行了富有成效的积极探索,但也伴随产生了一些令人关注和值得深入研究的新问题。
    (一)"外转内"戒毒模式的有利之处
    1、复吸率有所下降,戒毒巩固期相对延长。
    

"外转内"戒毒模式的基本特点,是尽可能将吸毒者全员收戒,实行为期一年的强制戒毒和康复劳动。由于戒毒期和受戒毒者与社会的隔离期普遍延长,同时也由于漂在社会上的吸毒人群减少,抑制了诱发复吸的吸毒"亚社会"环境的形成和影响,使戒毒效果的巩固期相对延长,戒毒者重返社会后的复吸率有所下降。新生的吸毒人员也相应减少。根据当地公安机关的统计数据,陆良县经过"内循环"方式戒毒后,复吸率从2000年的69.7%下降到2002年的42.9%,复吸率呈逐年下降趋势。晋宁县的戒断巩固率从2002年以前的不足5%提升到2002年的20%。曲靖市2001年至2002年共有新生吸毒人员680人,在实现全员收戒后,2003年1月至9月,共发现新生吸毒人员146人。大理市自实施了戒毒工作"外转内"后,戒断巩固率提高到12.14%。新生吸毒人员也大幅度下降,2002年仅发现3人,2003年底还未发现有新生吸毒人员。
    
    2、刑事发案率下降,社会治安有所好转。
    

吸毒成隐是诱发一些刑事案件和治安案件的重要因素。许多违法犯罪乃吸毒者所为。在实行"外转内"戒毒模式的地方,据有关部门统计,当地近年来的刑事案件发案率明显下降,社会治安有所好转。例如,曲靖市至2003年11月有3237名吸毒人员,该年1月至10月共发生各类刑事案件12484件,抓获犯罪嫌疑人7294人,其中吸毒人员涉嫌犯罪1983人,占犯罪总人数的27%;而2002年1月至10月共发生各类刑事案件16623件,抓获犯罪嫌疑人5608人,其中吸毒人员涉嫌犯罪2687人,占全市刑事犯罪总人数的47.9%。晋宁县2001年1~12月份共发生刑事案件1541件,治安案件2700件,2002年1~12月份仅发生刑事案件1472件,同比下降4.75%,治安案件2033件,同比下降24.7%。其中抢劫和抢夺案件下降幅度最大,为51.85%。2003年1月至10月,大理市共立刑事案件1891起,其中群众反映较为强烈的盗窃、抢劫和抢夺立案1549起,与上年同期相比,刑事案件立案下降12.5%,侵财案件下降17.2%。这显然与"全员收戒"造成的社会上吸毒人群的减少有关。
    3、减少了毒品市场需求,有助于遏制毒品供应源。
    尽量将吸毒者收戒于强制戒毒所,使他们不能再自由地购买毒品,从而客观上减少了毒品市场的消费需求。市场的萎缩反过来对毒品供应的动力产生了一定的抑制作用,显示了"三禁"齐抓的综合效果。
    4、戒毒者的劳动效益,弥补了强制戒毒所的经费不足,提高了收戒能力。
    在"外转内"戒毒模式中,戒毒者通常要参加6个月至一年的"康复劳动",除免交伙食费外,他们几乎没有任何劳动报酬。这些劳动产生的经济效益极大地弥补了强制戒毒所财政拨付经费的不足,明显提高了收戒能力。例如,昆明市强制戒毒所通过戒毒劳动康复基地的建设,目前已能够达到年出栏活猪650头,每年可供应肉食70吨;年产鱼16吨;生产白菜、萝卜、西红柿、辣椒和莲花白等蔬菜720吨;年总收入为100万元。晋宁县强制戒毒所的农场开始初具规模,现已收获烤烟8吨、小西瓜10吨、蔬菜和玉米80吨,创收16万余元。陆良县强制戒毒所的劳动康复基地年平均完成产值120万元,利润20万元,人均创造的价值近4000元。大理市强制戒毒所的锅盖山基地每年创造利润2万余元,海东采石场自2002年开展劳动康复工作以来,共创造利润36万余元。强制戒毒也能带来高利润,这是实行"外转内"戒毒模式改革的主要的经济动因。
    (二)"外转内"戒毒模式的主要问题
    1、"全员收戒"一年的法律依据不足。
    

国务院颁布的《强制戒毒办法》中规定:本办法所称强制戒毒,是指对吸食、注射毒品成瘾人员,在一定时期内通过行政措施对其强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育、使其戒除毒瘾。强制戒毒期限为3个月至6个月,自入所之日起计算。对强制戒毒期满仍未戒除毒瘾的戒毒人员,强制戒毒所可以提出意见,报原作出决定的公安机关批准,延长强制戒毒期限;但是,实际执行的强制戒毒期限连续计算不超过1年。
    "外转内"戒毒模式采取"全员收戒"一年的做法显然与上述规定不相符。首先,强制戒毒只适用于吸毒成瘾人员,对于偶尔吸毒尚未成瘾的人员不得实行强制戒毒。而"全员收戒"则包括收戒未成瘾的吸毒人员。其次,只有"对强制戒毒期满仍未戒除毒瘾的戒毒人员",才可以依法延长强制戒毒期限连续计算不超过1年。而实际情况却是不论是否已经戒除毒瘾,戒毒人员基本上都要在强制戒毒所呆上1年,从事强制劳动。第三,复吸强制收戒与劳教收戒规定的冲突。依照有关规定,强制戒毒后又复吸的,一般应予以劳动教养,在劳教中戒除毒瘾。"外转内"戒毒模式将复吸者尽量收戒于强制戒毒所,显然与劳教收戒的规定有冲突。
    2、"劳动康复"中的强制劳动的强度把握与劳动安全保护制度欠缺。
    戒毒人员的身体多数虚弱,其"劳动"应以有利"康复"为目的。但是,有些强制戒毒所的康复劳动时间较长,强度较大。特别是有的戒毒人员在采石场劳动,不仅劳动强度大,而且有一定危险性。目前强制戒毒所普遍尚未建立戒毒人员的劳动安全保护制度和保险制度。
    3、少年吸毒者的强制收戒与管理方式问题。
    收戒于强制戒毒所的未成年吸毒者在管理和劳动、教育等方面如何与成年吸毒者区别对待,似乎未得到应有的重视。混押、混编劳动的情况比较普遍。笔者在某强制戒毒所劳动车间碰到一位刚入所的16岁少女,交谈中得知她是在和朋友初次尝试毒品时被抓获送进强制戒毒所,由于尚未成瘾,无须戒毒,因此第二天就分配到车间与成年吸毒者一起劳动。她显然还没有适应戒毒所的环境,那双充满惊恐和慌乱的泪眼,给我留下了深刻的印象。
    
    三、改进禁吸戒毒工作的若干建议
    
    (一)通过适当立法,将强制戒毒工作纳入法治轨道
    如前所述,我国在禁毒方面的法规零散,现有的规定缺乏对戒毒的系统全面的规定,尤其是涉及到限制人身自由的部分。因此,有必要由全国人大制定一部统一的法律,对于有关禁毒的问题进行全面系统的规定。对此,可以考虑有以下方式:
    1、制定一部统一的禁毒法,其中专章规定戒毒的内容,应当包括自愿戒毒、强制戒毒。需要指出的是,目前制定这一法律似乎正是时机,因为国家禁毒办为进一步明确本届政府任期内禁毒工作的奋斗目标和措施,不仅起草了《2004-2008年禁毒工作规划》,而且国家禁毒办就《禁毒法》立项工作与全国人大法工委、国务院法制办进行了沟通,并起草了《禁毒法》草案提纲。但从其内容上看,禁毒法草案主要是明确禁毒工作的领导体制、工作机制和保障机制,似乎与规定戒毒制度的专项法律有一段距离。
    2、戒毒法律制度应包括自愿戒毒、强制戒毒的内容。涉及到强制性戒毒的具体设想:(1)将强制戒毒和劳教戒毒合而为一,强制性戒毒仅适用于吸食、注射毒品成瘾的人员。(2)在立法中淡化劳教戒毒的处罚色彩,突出强制戒毒措施的功能,将劳教戒毒改革成一种完全意义上的强制戒毒措施。
    3、戒毒法律制度应对强制戒毒的宗旨和目的;强制戒毒的基本原则;强制戒毒的对象范围;强制戒毒的条件和期限;强制戒毒的司法程序;强制戒毒的执行场所;强制戒毒的管理方式;被强制戒毒人员的回归社会等,作出明确具体的规定。
    4、将强制戒毒与劳动教养、收容教养、收容教育制度一起,作为我国保安处分立法(或称"违法行为矫治法")规范的内容。
    
    (二)较长时间地剥夺吸毒人员的人身自由,应通过正当司法程序决定。
    对吸毒成瘾者进行强制戒毒,必然涉及较长时间地剥夺被戒毒人员的人身自由问题,根据立法法、行政处罚法以及我国签署的有关国际人权公约的要求,应当通过国家法律规定的正当司法程序,做出裁定。可以考虑在基层人民法院和中级人民法院设立"治安法庭",审理包括强制戒毒案件在内的尚未构成犯罪的严重治安违法案件。治安法庭一律适用简易程序开庭审理治安部门提请审理的治安案件。允许被审人自行辩护和聘请律师辩护,允许上诉,二审终审。
    
    (三)强制戒毒所对收戒对象的管理方式,应区别于监狱对罪犯的管理方式。
    强制戒毒所收戒的对象是吸毒成瘾者,而非罪犯。一般而言,没有犯罪行为的吸毒人员,尤其是经过强戒治疗阶段,生理脱毒的人员的人身危险性比罪犯的人身危险性要小得多。强制戒毒措施的根本目的是戒除毒瘾,而不是对吸毒人员的惩罚。这是强制戒毒措施与作为惩罚手段的刑罚的重要区别。因此,强制戒毒所对收戒对象的管理方式,应区别于监狱对罪犯的管理方式。前者应以有利于吸毒人员戒除毒瘾和身心康复为原则,在戒毒的不同阶段,人身自由的限制程度也应有所不同。戒毒所应当改革单一的监狱式的监管理念与管理模式,逐步探索实行必要封闭与适度开放相结合的管理方式。尤其在强制戒毒后期,有组织有计划地让戒毒人员适度参加有益的社会活动,增加他们与亲友和社会接触的机会,既有利于戒毒人员身心的康复,也有利于他们将来顺利地回归社会。
    
    (四)应鼓励自愿戒毒,扶持和指导民办戒毒,发展医院戒毒。
    目前我国的禁吸戒毒工作几乎完全是由政府包下来,社区、社会团体、非政府组织、民间组织参与的空间非常有限。而大一统的、几乎是唯一的强制戒毒模式是不可能完全有效地帮助形形色色的吸毒者的。因此,国家应鼓励自愿戒毒,扶持和指导民办戒毒,发展医院戒毒。对于已经采取自愿戒毒措施的,不要再强行收容于强制戒毒所。政府要留给社区、社会团体、非政府组织、民间组织更大的工作空间,发展更多有效的和多元化的戒毒模式。这些模式包括:以社区为基础的预防、治疗、康复、善后照顾和重返社会;居住形式的治疗社区;门诊治疗;住院治疗;宗教机构戒毒;美沙酮维持治疗等。如云南省药物依赖防治研究所中美戴托普戒毒康复中心在自愿戒毒中总结出来的行为矫正和心理治疗方法,有利于弥补强制戒毒所缺乏心理治疗和行为矫正技术的现状。[20]
    多部门和多机构的参与可以降低政府的投入,减少强制措施的负面效应,增强政府工作与社会力量的互补性。比如:在一些欧美国家和我国的香港地区,政府可以拨款给一些民间组织或非政府组织去收治吸毒人员,也可以通过法令的形式让吸毒者选择是进强制戒毒机构还是去自愿戒毒机构戒毒。政府也会鼓励和支持这些组织去做降低吸毒危害的工作,如美沙酮维持治疗、针具交换、针具的社会营销等。
    







* 中国社会科学院法学所副所长、研究员、博士生导师。
[1] 2003年中国禁毒报告
[2] 2000年《中国的禁毒》白皮书。
[3] 1995年1月12日国务院发布的《强制戒毒办法》。
[4] 2000年《中国的禁毒》白皮书指出,“中国从国情出发,以强制戒毒为主体,采取多种办法帮助吸毒人员戒除毒瘾。”
[5] 1991年国务院《中国人权状况》白皮书指出:“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。”
[6] 参见朱彬玲:《论我国戒毒体制的弊端与重构》,福建公安高等专科学校学报,2003年第6期。
[7] 《大河报》2001年2月14日第15版。
[8] 2002中国禁毒报告。
[9] 2003年7月5日南国都市报
[10] 详见《兰州晨报》网址:http://www.gansudaily.com.cn
[11] 2003年05月12日 中国青年报
[12] 见大洋网2003年3月29日新闻“广州吸毒人数超5万,戒毒所建设迫切”。网址:http://www.dayoo.com
[13] 生活治疗费包括伙食费、生活用品费、学习资料费、监护康复费、水电燃料费、卫生消毒费、检查检测费、护理费、治疗药品费、辅助药品材料费等。参见2003年6月17日《贵阳晚报》
[14] 参见2003年6月17日《贵阳晚报》
[15] 详见深圳市戒毒所网站。网址:http://www.szjds.com
[16] 目前常用的戒毒方法主要有三种:一是自然戒断法,又称冷火鸡法或干戒法。这是指强制中断吸毒者的毒品供给,仅提供饮食和一般性照顾,使其戒断症状自然消退而达到脱毒目的。其特点是不用戒毒药品,比较痛苦。二是药物戒断法,又称药物脱毒治疗,是指给吸毒者服用戒断药物,以替代、递减的方法,减缓、减轻吸毒者戒断症状的痛苦,逐渐达到脱毒。三是非药物戒断法,是指用针灸、理疗仪等,通过辅助手段和心理暗示等方法,减轻吸毒者戒断症状反应,从而达到脱毒的目的。
[17] 参见2003年6月17日《贵阳晚报》。
[18] 详见深圳市戒毒所网站。网址:http://www.szjds.com
[19] 2000中国禁毒报告。
[20]感谢云南省药物依赖防治研究所李建华教授对此所作的建议。

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